Особливості функціонування інституційно-управлінських систем Волинської області та Люблінського воєводства


УДК 911.3:32(437.1/2)1 І. А. Савченко – асистент кафедри країнознавства і міжнародних відносин Волинського національного університету імені Лесі Українки

©Савченко І. А., 2012

 Роботу виконано на кафедрі країнознавстваі міжнародних відносин ВНУ ім. Лесі Українки

 Проаналізовано склад та особливості інституційно-управлінських систем Волинської області та Люблінського воєводства на різних територіальних рівнях. Проаналізовано функції владних інституцій. Порівняно кількісні параметри владних інституцій прикордонних адміністративно-територіальних одиниць сусідніх держав.

Ключові слова: область, район, сільська рада,органи державної влади, органи місцевого самоврядування, обласна рада, обласна державна адміністрація, воєводство, повіт, гміна,  сеймик, маршалек, староство, об’єднана адміністрація, необ’єднана адміністрація.

 

Савченко И. А. Особенности функционирования инстуционально-управленческих систем Волынской области и Люблинского воеводства. Анализируется состав и особенности инстуционально-управленческих систем Волынской области и Люблинского воеводства на разных территориальных уровнях.  Проанализированны функции властных институций. Проведено сравнение количественных параметров властных институций приграничных административно-территориальных единиц соседствующих государств.

Ключевые слова: область, район, сельский совет, органы государственной власти, органы местного самоуправления, областной совет, областная государственная администрация, воеводство, повит, гмина, сеймик, маршалек, староство, объединенная администрация, необъединенная администрация.

 

Savchenko I. A. The features of operation of institutional and administrative systems of Volyn and Lublin regions.  The content and features of the functioning of institutional and administrative systems of Volyn and Lublin regions at different territorial levels. Analyzed the function of government institutions. Comparing quantitative parameters of government institutions border administrative territorial units of neighboring countries.

Keywords: region, district, village council, public authorities, local authorities, regional councils, regional state administration, province, district, gmina, sejmik, marshal, starosty, combined administration, nocombined administration.

Постановка наукової проблеми та її значення. В умовах розпаду традиційних для радянської епохи відносин між центром і регіонами України з початку 90-х років ХХ ст. регіони почали впроваджувати нові форми управління поточними політичними і соціально-економічними процесами. Тому всебічне врахування особливостей політичного розвитку окремих регіонів сприятиме прискоренню розбудовчих процесів на загальнодержавному рівні.

Відновлення в Польщі в 1990 р. органів територіального самоврядування базувалося на досвіді міжвоєнних традицій польського місцевого самоврядування. З переходом Польщі до побудови демократичних відносинпоступово виникає потреба оптимізації владних структур із врахуванням особливостей діяльності місцевих органів влади у Західній Європі. Доказом цього стали структурні реформи, які принесли бажаний результат та які можна застосувати в Україні.

Аналіз останніх досліджень із цієї проблеми. Тематика регіональних особливостей функціонування інституційно-управлінської системи у вітчизняній літературі поки що є не достатньо дослідженою. Вивчаючи цю проблематику ми послуговувалися працями В. Бортнікова [1], В. Троценка [2], В. Бусленка [3], В. Малиновського [4], а також законодавчими актами України, офіційними сайтами місцевих органів влади та статистичними джерелами. Зокрема, В. Малиновський вивчає владні інституції на всіх державних рівнях з позицій удосконалення державного управління. В. Бортніков вивчає компонентний склад органів управління та партійну приналежність депутатів в історичному аспекті. В. Бусленко та В. Троценко вивчали кількісні та якісні характеристики депутатського корпусу органів місцевого самоврядування області. Комплексне дослідження регіональної інституційно-управлінської системи  Волинської області поки що не проводилися. Проблемам вивчення регіональної влади Республіки Польща приділяли увагу чимало науковців, зокрема М. Баглай, С. Каргін, Б. Завадська та ін.

Мета статті вивчити особливості інституційно-управлінських систем Волинської області та Люблінського воєводства та виявити відмінності в їх структурі.

Основні завдання статті – вивчити склад та особливості функціонування інституційно-управлінських систем Волинської області та Люблінського воєводства; проаналізувати відмінності в їх складі та кількісних параметрах.

Відповідно до Конституції України у Волинській області діє обласна державна адміністрація та місцевий орган самоврядування – обласна рада, рішення якої повинні відповідати законам України з урахуванням місцевої специфіки. Ці рішення поширюються і підлягають виконанню лише у ме­жах цієї області. Також згідно з Конституцією України виконавчу владу в областях і ра­йонах здійснюють місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються безпосе­редньо Президентом і відповідальні перед ним і Кабінетом Міністрів та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Районні державні адміністрації є си­стемою органів державної влади, які формуються відповід­ним головою адміністрації. Ці органи в межах їх повноважень забезпечують виконання Конституції та Законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів, дбають про економічний, соціальний, національно-культурний розвиток області, виконують інші функції державного управління територією.

Рис. 1. Територіальна організація інституційно-управлінської  системи Волинської області

Відповідно до територіального поділу області створена система органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. У Волинській області державну виконавчу владу на регіональному територіальному рівні здійснює обласна адміністрація, на районному – районна адміністрація (рис. 1). Територіальні  підрозділи  міністерств  та  інших  центральних органів виконавчої влади  також  здійснюють визначені законами України функції виконавчої влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях.

Відділ із забезпечення діяльності керівництва

Сектор прес-служби голови ОДА

Організаційний відділ

Відділ кадрової роботи

Загальний відділ

Сектор контролю

Юридичний відділ

Відділ фінансово-господарського забезпечення

Сектор режимно-секторної роботи

Відділ адміністрування державного реєстру виборців

Відділ роботи із зверненнями громадян

Відділ інформаційно-комп’ютерного забезпечення

Відділ взаємодії з правоохоронними органами

Сектор мобілізаційної роботи

Головне управління агропромислового розвитку

Головне управління економіки

Головне управління праці,  соціальних питань та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи

Головне фінансове управління

Головне управління промисловості та розвитку інфраструктури

Управління у справах молоді і спорту

Головне управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства

Управління освіти і науки

Управління  культури і туризму

Управління з питань надзвичайних ситуацій

Служба у справах дітей

Державний архів області

Головне управління з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю

Управління міжнародного співробітництва та європейської інтеграції

Обласний центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, ОМС, державних підприємств, установ і організацій

Рис. 2. Структурні підрозділи обласної державної адміністрації Волинської області

 

Органами місцевого самоврядування на вищому регіональному рівні є обласна рада народних депутатів, на середньому рівні – районні і міські ради народних депутатів (міст обласного підпорядкування) і на нижчому рівні – сільські, селищні та міські ради народних депутатів (рис. 1).

Волинська обласна державна адміністрація є основним виконавчим органом регіну, що включає голову адміністрації, відділи та управління облдержадміністрації, які підпорядковуються центральним органам державної виконавчої влади (рис. 2).

Крім того до державних органів виконавчої влади досліджуваного регіону відносяться обласні органи міністерств і відомств України. Серед них Волинська торгово-промислова палата, прокуратура області, управління, відділи Міністерства внутрішніх справ, управління Служби безпеки, управління Міністерства  юстиції,  територіальні  відділення  Державної  митної  служби, обласне територіальне управління державного департаменту регулювання виробництва та обігу алкоголю і тютюну, обласне територіальне управління Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, обласний центр стандартизації, метрології та сертифікації, державна інспекція контролю за цінами в області, державне управління екологічної безпеки, контрольно-ревізійне управління в області, обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, представництво державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва в області, регіональне відділення фонду державного майна в області, управління державного казначейства в області, управління земельних ресурсів, управління у справах захисту прав споживачів, податкові адміністрації (інспекції) Державної податкової адміністрації, управління пенсійного фонду України, управління Державного комітету статистики, обласна державна телерадіокомпанія [5].

Районні державні адміністрації в області мають дещо віддмінну структуру від обласних. Слід зауважити, що значна кількість структурних підрозділів райдержадміністрацій не збігаються у назвах (а відповідно і у виконуваних функціях і повноваженнях) з відповідними структурними підрозділами облдержадміністрацій. А необхідною умовою оптимального управління та надання послуг населенню є досягнення єдності структури територіального поділу та структури органів влади, галузевого управління й обслуговування на обласному та районному рівнях.

Найнижчий рівень виконавчої влади регіону становлять виконавчі комітети міських, селищних та сільських рад народних депутатів. Голова ради населеного пункту одночасно очолює виконавчий орган на відміну від  голів обласних та районних рад, виконавчі комітети міських, селищних та сільських рад функціонують у населених пунктах відповідних рад.

Надто широкі повноваження місцевих державних адміністрацій фактично є привласненням державою більшості самоврядних повноважень. Практика делегованих повноважень дає змогу виконавчій владі тримати місцеве самоврядування під постійним контролем, адже саме від її рішень залежить розподіл міс­цевих ресурсів та наявної в мезорегіоні інфраструктури. Наслідком такої суперечності є “проблематичність” взаємовідносин між райдержадміністраціями та органами місцевого самоврядування на рівні сіл, селищ і міст районного значення, а також між облдержадміністрацією та органами місцевого самоврядування обласного значення й обласними радами [2].

З іншого боку, статус місцевих адміністрацій також є недосконалим. Вони підзвітні та підконтрольні радам за здійснення делегованих повнова­жень, а також є підзвітними радам під час виконання програм соціально-економічного й культурного розвитку, місцевих бюджетів. Голови місцевих держадміністрацій щороку звітують перед відповідни­ми радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культур­ною розвитку території та делегованих повноважень.

Отже, місцеві адміністрації несуть подвійну відповідальність (перед державою і перед місцевою територіальною громадою), виконуючи функції пред­ставника центру на місцях і функції із забезпечення життєдіяльності відповідної території. Така функціональна роздвоєність місцевих адміністрацій, коли під час прийняття управлінських рішень потрібно враховувати й інте­реси держави, й інтереси територіальних громад, значно ускладнює оптимальне виконання їхніх функціональних повноважень. Особли­вістю української моделі територіальної організації владних інституцій на мезорегіональному рівні є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються і діють не для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності органів місцевого самоврядування, як у європейських державах, а перебирають на себе основний обсяг повноважень з управління відпо­відними територіями. Фактично теперішня система влади на обласному та районному рівнях реалізується через систему полі­тичного й економічного двовладдя.

Таблиця 1

Кількісні параметри інституційно-управлінської системи Волинської області*

Адміністра-

тивно-терито-ріальні одиниці

Кількість управлінь органів влади

Кількість міжрайонних управлінь органів влади

Чисельність депутатів районних рад

Кількість сільрад

Кількість депутатів сільських рад

Володимир-Волинський

19

4

42

20

312

Горохівський

22

4

80

36

577

Іваничівський

19

1

48

23

379

Камінь-Каширський

21

4

64

31

504

Ківерцівський

20

4

54

24

339

Ковельський

19

6

60

28

388

Локачинський

20

1

40

19

282

Луцький

19

2

62

29

472

Любешівський

17

1

42

20

325

Любомльський

16

6

48

22

330

Маневицький

21

3

64

30

454

Ратнівський

20

4

48

22

212

Рожищенський

20

2

60

28

430

Старовижівський

20

2

40

19

309

Турійський

18

1

44

20

352

Шацький

15

36

8

170

м.Володимир-Волинський

20

м.Ковель

24

м. Луцьк

57

м. Нововолинськ

22

Всього

429

45

832

379

5835

*Складено за даними[5; 6]

Місцеве самоврядування на території області представлене Радами  народних депутатів. Базовий рівень місцевого самоврядування у Волинській області становлять обласна рада, 16 районних, 11 міських, 22 селищних і 379 сільських рад.

Діяльність органів місцевого самоврядування України регулюється великою кількістю чинних нормативно-правових актів. Такий стан свідчить про відсут­ність системності та стратегії розвитку вітчизняного місцевого само­врядування, невизначеність національної моделі місцевих вла­дних інституцій. Зокрема, Конституція України, визначаючи право територіальних громад здійснювати місцеве самоврядування через сільські, селищні та міські ради та їхні виконавчі органи, водночас позбавила можливості мати свої власні виконавчі органи районні й обласні ради, хоч і визнала їх органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст [4]. Така  модель управління свідчить про її суттєву невідповідність європейській сутності місце­вого самоврядування, невід’ємною ознакою якої є наявність власної адміністрації, підпорядкованої обраним представницьким органам.

Волинська обласна рада розміщена в обласному центрі та налічує 80 депутатів. Районні ради розміщені у відповідних районних центрах. Кількість депутатів районних рад залежить від кількості населених пунктів і чисельності населення у певному районі.

Державну владу на рівні Люблінського воєводства здійснюють об’єднана та необ’єднана адміністрації, воєвода та уряд воєводи (рис. 3). Воєвода виконує свої функції з допомогою двох віце-воєвод, керівників об’днаних служб, інспекцій, відділів воєводського уряду. Він є главою уряду воєводи, а також контролюючим органом над об’єднаною адміністрацією і володіє високим рівнем повноважень. Як представник Ради міністрів воєвода є відповідальним за реалізацію державної політики в воєводстві. Воєвода є головним представником урядової адміністрації на території воєводства.

Рис. 3. Територіальна організація інституційно-управлінської системи

Люблінського воєводства

Об’єднана адміністрація перебуває під керівним наглядом воєводи, і водночас підпорядкована органам вищої інстанції, якими є відповідні центральні органи адміністрації [7].

До складу необ’єднаної адміністрації входять воєводські органи урядової адміністрації, що підпорядковані відповідним міністерствам, щодо яких воєвода має координаційні та дорадчі повноваження та частково контролюючі (рис. 4).

Воєводська комендатура поліції

Столична комендатура поліції

Воєводська комендатура державної пожежної охорони

Воєводське управління охорони пам’яток

Воєводська інспекція охорони рослин та насіннєвого фонду

Воєводська інспекція охорони середовища

Воєводська ветеринарна інспекція

Воєводська інспекція будівельного нагляду

Воєводська торгівельна інспекція

Воєводська фармацевтична інспекція

Управління освіти

Воєводська інспекція торгової якості сільськогосподарсько-споживчих товарів

Відділ нагляду і контролю

Відділ фінансів і бюджету

Відділ сертифікації і європейських фондів

Відділ інфраструктури

Відділ господарства, нерухомості та сільського господарства

Відділ у справах громадянства та іноземців

Відділ соціальної політики

Відділ охорони здоров’я

Відділ безпеки і кризового управління

Бюро воєводи

Бюро організаціїї, кадрів та інформатизації

Бюро обслуговування уряду

Відділ у справах охорони секретної інформації

Відділ внутрішнього аудиту

Воєводська інспекція геодезична і картографічна

Казенна палата

Управління фінансового контролю

Гірничовидобувне управління

Управління мір

Пробірна палата

Воєводський військовий штаб

Управління водного господарства

Митне управління

Морське управління

Статистичне управління

Управління річкового судноплавства

Відділ прикордонної служби

Державна санітарна інспекція

Рис. 4. Структура органів державної влади Люблінського воєводства

Крім невеликої групи необ’єднаних адміністрацій, які безпосередньо підпорядковуються міністрам або управлінням центральної адміністрації, більшість місцевих управлінь була об’єднана у воєводську адміністрацію, яка діє під керівництвом воєводи. Саме система адміністративного об’єднання служить для погодження службової відповідальності та проведення чіткого розподілу функцій публічної влади між рівнями адміністративного устрою держави.

Органами місцевого самоврядування воєводства є сеймик воєводства, який обирається на загальних виборах та правління воєводства (виконавчий орган на чолі з маршалеком воєводства), який обирається сеймиком. Сеймик Люблінського воєводства складається з 33 радних, що обираються шляхом прямих виборів. Термін його повноважень становить чотири роки з дня виборів. Сеймик є контролюючим органом управліня регіону. Голова сеймику організовує роботу відповідного органу і проводить роботу з репрезентації воєводства. Сеймик з числа своїх членів може призначити постійні і спеціальні комітети для виконання конкретних дій і завдань. Партійна приналежність радних сеймику розподілилась таким чином: партія  Платформа обивательська має 9 радних, партія Право і справедливість – 11 радних, партія Польське стронніцтво людове – 9 радних та 4 радні є позапартійними.

Уряд маршалка є виконавчим комітетом воєводства. Люблінський маршалківський уряд складається з п’яти членів: маршалек, два віце-маршалки та два члени сеймику Люблінського воєводства. Маршалківський уряд обирається абсолютною більшістю голосів. На прохання маршалка сеймик обирає інших членів уряду. Уряд є колегіальним органом, має право здійснювати самоврядні завдання, які не належать до компетенції сеймику воєводства і воєводських державних органів.Структура маршалківського уряду включає канцелярію сеймику, канцелярію маршалка, організаційно-правовий департамент, департамент фінансів, департамент контролю та внутрішнього аудиту, департамент власності та інвестицій, департамент сільського господарства та навколишнього середовища, департамент культури, освіти та спорту, департамент регіональної оперативної програми, департамент транспортної політики і доріг, департамент регіональної політики, департамент господарства та інновацій, департамент європейського соціального фонду, департамент соціальної політики та здоров’я, департамент координації європейських проектів, департамент просування і туризму, бюро геодезії, бюро захисту секретної інформації.

Таблиця 2

Кількісні параметри інституційно-управлінської системи Люблінського воєводства*

Адміністративно-територіальні одиниці

Кількість управлінь органів влади

Кількість міжповітових управлінь органів влади

Чисель-

ність радних повітових рад

Чисельність радних  рад гмін

Кіль-

кість гмін

Білгорайський

15

23

216

14

Бяльський

15

23

285

19

Влодавський

15

31

120

8

Грубешовський

15

19

120

8

Замостський

15

23

231

15

Красноставський

15

19

156

10

Красьницький

15

23

156

10

Ленчинський

15

17

96

6

Луковський

15

23

171

11

Любартовський

15

21

201

13

Любельський

15

23

240

16

Опольський

15

19

105

7

Парчевський

15

15

105

7

Пулавський

15

23

173

11

Радинський

15

19

120

8

Рицький

15

19

96

6

Свідніцький

15

19

81

5

Томашівський

15

21

201

13

Холмлький

15

21

225

15

Яновський

15

17

105

7

м. Біла Подляска

15

   –

23

м. Хелм

15

   –

23

             –

м. Люблін

15

   –

31

             –
м. Замость

15

   –

23

             –
Всього

360

518

3203

213

* [8]

У Польщі існує два типи повітів: 1) основна одиниця територіального поділу, яка охоплює цілі райони сусідніх гмін – повіт земський, 2) територія міста – місто на правах повіту. Повіт  має ширші повноваження за гміну. Повітова влада підтримує і управляє школами, бібліотеками та громадськими центрами, контролює будівництво і ремонт доріг, надання соціальних послуг та боротьба з безробіттям. Гміна – це найменша адміністративна одиниця воєводства. До відання гміни належать всі суспільні питання місцевого значення, не віднесені законом до інших органів. Гміна несе основну відповідальність за задоволення основних і особливих потреб його мешканців, займається плануванням і земельними ресурсами, охороною навколишнього середовища, дорогами, мостами, вулицями, громадським транспортом, забезпеченням населенню електроенергії та опалення, підтримкою чистоти на своїй території, а також управління та обслуговування муніципальних будівель та всіх громадських будівель.

Місцеве самоврядування на нижчих територіальних рівнях воєводства представлене Радами  повітів та гмін. Повітових рад у Люблінському воєводстві нараховується 24 та 213 рад гмін [9].

При порівняння моделей територіальної організації влади Волинської області та Люблінського воєводства помітна подібність в їх структурній організації. Однак при порівнянні структури органів державної влади України та Польщі на регіональному рівні помітне різке домінівання кількості управлінь у Волинській області, яких налічується 51 одиниця. У Люблінському воєводстві адміністративних управлінь є тільки 30 одиниць. Крім того, вищий представницький орган Люблінщини налічує 33 радних, а Волині  – 80 депутатів, хоча кількість населення Люблінського воєводства у 2 рази перевищує населення Волинської області. Сеймик Люблінського воєводства представляє 3 загальнодержавні політичні партії, що спрощує консолідацію депутатів та прийняття рішень.  Волинська обласна рада представлена 14 політичними силами.

При порівнянні інституційно-управлінських систем відповідних адміністративно-територіальних одиниць на нижчих територіальних рівня помітні значні переважання кількісного їх складу у Волинській області. Так на Волині на рівні районів налічується 429 управлінь органів влади, на Люблінщині тільки 360, при тому,що кількість повітів тут більша. В польській системі регіональної влади взагалі відсутні мідповітові управління, у Волинській області їх налічується 45. Чисельність радних повітових рад теж значно перевищує відповідний показник на Волині. Кількість самоврядних одиниць та чисельність депутатів на найнижчому територіальному рівні у Волинській області майже у 2 рази перевищує відповідні показники у Люблінському воєводстві (табл. 2).

Отже, як свідчать польські джерела, із впровадженням існуючої моделі державного управління наступило упорядкування державних структур, ліквідовано великий організаційний безпорядок. Повторення функцій цих структур. В Польщі з успіхом впроваджено демократичний проект побудови громадянської держави. Здійснено значну консолідацію адміністративної влади і громадсько-правової відповідальності на окремих рівнях влади. Досвід Польщі безумовно буде корисним в нашій державі в процесі проведення адміністративної реформи.

Література

  1. Бортніков В. І. Нариси історії органів державної влади та місцевого самоврядування на Волині (1944 0 2009) : моногр. / В. І. Бортніков, А. І. Пархомюк. – Луцьк : Волин. нац. ун-т ім. Лесі Українки, 2009. – 384 с.
  2. Троценко В. В. Особливості формування місцевих органів влади на Волині наприкінці ХХ – початку ХХІ ст. / В. В. Троценко [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.social-science.com.ua/.
  3.  Бусленко В. В. Становлення і трансформація політичних інституцій Західного регіону України в 90-х роках ХХ ст. / В. В. Бусленко. дис. … канд. політ. наук : 23.00.02 / Волин. держ. ун-т ім. Лесі Українки. –  Луцьк, 2002. – 216 с.
  4. Малиновський В. Проблеми вдосконалення правової регламентації управлінських функцій у системі виконавчої влади / В. Малиновський // Зб. наук. пр. НАДУ / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князева. – К. : УАДУ, 2004. – Вип. 1. – С. 401–408.
  5. Офіційний сайт Волинської обласної державної адміністрації // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http: //voladm.gov.ua.
  6. Офіційний сайт Волинської обласної ради // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http: //volynrada.gov.ua.
    1. Lubelskie województwo // [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.lubelske.pl/index.php?pid=396
    2. Państwowa komisja wyborcza [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://pkw.gow.pl/
    3. Вуйчік М. Організація та принципи функціонування органів самоврядування Польщі / М. Вуйчік / Варшава : PLIK, 2000. – 51 с.

 

Advertisements

About Україна та Польща: минуле, сьогодення, перспективи

Інститут Польщі
Опубліковано у політологія. Додати до закладок постійне посилання.

Залишити відповідь

Заповніть поля нижче або авторизуйтесь клікнувши по іконці

Лого WordPress.com

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис WordPress.com. Log Out / Змінити )

Twitter picture

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Twitter. Log Out / Змінити )

Facebook photo

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Facebook. Log Out / Змінити )

Google+ photo

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Google+. Log Out / Змінити )

З’єднання з %s